国务院参事：金融改革必须尊重市场规则
本文取自IMI顾问委员、国务院参事夏斌在2011年面世的《中国金融战略：2020》一书。该著作的一些观点对当下的中国金融改革和政策方向有相当的借鉴意义，因此摘取其部分导论刊发。首先，夏斌认为国内的金融改革主要应当以市场导向为前提，考虑到中国在经济全球化中的逐利，就必须准备融入商品、资本自由跨境流动、自由汇率为特征的充分市场化的全球经济，这对中国的市场化提出了要求。在此基础上，他针对金融改革问题，提出了一些指导性的原则：金融机构和金融产品准入应当市场化；统一各类型金融市场；通过政策优惠和放开投资限制以完善中小企业融资；鼓励资金回流农村以完善政策性金融体系；国有金融资产管理应当以战略目标而非盈利为基础，同时鼓励民营资本进入；探索市场化条件下利率、汇率为主要导向的货币政策和调控机制；针对中国特点实行符合国情且灵活的、短期导向的金融监管。其次，夏斌针对中国政府的金融决策提出了自己的看法，他认为政府存在过分或片面强调金融稳定、简单迷信“现代金融”而导致错过发展机会和经济政策水土不服的情况。针对此，他认为应当建立有制衡的、体现民主决策精神的机制以弥补个人或少数人集体的认知缺陷。
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讨论中国国内的金融改革，是一个范围极广、内容极丰富的命题。如果即使不从作者前述的金融是一个“四维”的“大金融系统”概念出发进行讨论，而是仅从一般教科书所述的“金融体系”概念出发，金融——也是包括由各类金融机构所组成的金融机构体系、由各种金融产品工具在其中运行的金融市场体系，由主要体现为各种法律制度的金融调控和监管体系所构成。而且，如果进一步就某一子系统之中的各项内容再分别进行讨论，又将涉及一系列问题。因此，本节只能忍痛割爱，“避轻就重”，重点回答：经过一系列的改革，从战略视角看，中国的金融体系应达到一种状态？为什么要重点讨论这一问题？目的是为了国内金融诸项改革在确立重大原则时，不偏离方向。
面对中国经济未来的挑战与机遇，结合未来中国金融发展的需求和现实的金融供给——“金融滞后”与“金融弱国”——的两大特征，进一步的改革，必须聚焦与这两大特征。
现实中国金融的一系列问题现象，如果纯从国内事务角度看，可以归结为金融机构、金融产品准入限制的市场化问题、中国金融市场体系的统一与完善问题、中小企业的融资体系建设问题、中国目前特定阶段政策性金融(包括“三农”金融)的扶植问题、国有金融资产的管理问题，市场不断开放条件下的货币政策调控体系、宏观审慎性监管框架建设与调控监管部门间的协调问题等等[ 作者在写作期间，据说国务院有关部门正在为召开中央金融工作会议准备会议材料，重点研究15个问题。作者认为，归纳这15问题，主要是正文所提的6大问题。诚然，只有通过这一系列改革，才能改变目前“金融滞后”的状态。但是，鉴于过去30年改革的经验，尽管这一系列改革只能置于中国政治、社会、经济中复杂的矛盾关系下，统一考虑、稳妥推进，即要强调社会整体的稳定性。然而，不断追享经济全球化利益的未来中国经济，客观上迫切要求中国必须准备全面融入商品、资本自由跨境流动、汇率自由浮动为特征的充分市场化的全球经济。舍此，中国经济不可能崛起。因此，未来中国金融改革的核心原则，从最难推进的意义讲，必须在面对国内各种复杂的矛盾中，始终如一地坚持市场导向的原则。这是中国金融改革始终回避不了的首要原则、核心准则，也是中国经济真正要实现历史性伟大复兴的要领。尽管在战略过渡期内的某一时期，在某些政策措施上，可以带有行政的、政策性的痕迹，但是必须认识到，这是暂时的、不得已的、过渡性的。中国金融改革这丝毫不应改变的方向，应是清醒的、是市场导向的。
“金融弱国”向“金融强国”转化的过程，将始终与本书指出的战略过渡期相伴随。因此，面对未来世界经济、金融的不确定和可能再次发生的剧烈动荡，中国在着手汇率更趋浮动、放松资本管制、人民币区域化等更为开放的改革中，必须始终关注外部经济、金融环境的变化，始终不忘构筑一个不断适应新环境、又能充分应对外部冲击的风险防范网。因为在中国成为“金融强国”之前，国内的货币政策影响及其他治理机制对外部风险的传递，仍是甚为敏感。这一风险防范网可以与当今西方金融强国所讨论的“宏观审慎性管理”框架相似，但又必须清醒认识，不能完全满足、等同于金融强国(以巴塞尔协议Ⅲ为代表)所讨论的内容。正如前面所述，西方金融理论讨论中，是不愿意承认现实的全球金融体系是非平等的或客观上存在的结构主义。正是由于非平等性或结构主义，可以让全球金融体系出现这样的现象：当世界主导货币国家发生金融危机时，必然会影响非主导货币国家，而当后者发生危机时，未必会影响前者。而且，在动荡的世界经济中，如果世界非主导货币国家的政策稍有不慎，将政策风险暴露在全球金融市场中，将立刻遭受灭顶之灾。世界主导货币国家“稍有不慎的政策”，更多的时候，仅仅是反映在汇率及其他宏观经济指标的波动和问题的积累上，谈不上“灭顶”危机之说。所以，作为转轨、发展中的中国来说，不管是国内的改革措施还是对外的开放措施(国内改革措施同样会影响对外开放措施的效应)，何时采取、采取的力度有多大，必须始终警惕：是否有利于构筑抵御外部风险冲击网？
在本书第八章中，作者把国内各项金融改革内容归纳为七大类，涉及到几十项内容。在本“导论”中想就改革中的一些重大问题，以战略的眼光进行重新审视，应该提出如何改革的指导性原则，而非具体的操作建议。
(1)关于准入的市场化问题
在机构准入方面，中国要重视的不是美国“大而不能倒”的问题，恰恰是“小而不能到”的问题。因为许多“小也不能到”的问题，使监管部门要承担维持社会稳定的最后责任，自然其对二元经济结构急需的小机构的准入，采取了过于谨慎、阻碍发展的态度。解决的办法，未来的10年，中国必须尽快建立机构市场可退出的社会风险防范机制。这里，除要建立存款保险、投资保障基金、进一步严格机构审慎监管措施外，必须加强存款者、投资者教育，使整个社会能适应市场风险。
在建立机构市场退出的社会风险防范机制后，应迅即全面梳理与修改相关制度，允许国内民营资本自由进入各类金融机构，取消亚洲金融危机后出于国内特殊背景下建立的一系列投资比例限制政策。但对境外资本仍须有一定的比例限制。此目的，一是充分遵循市场化导向，二是解决中国高储蓄率下社会资金投向的不合理结构。
在金融产品包括创新产品准入方面，政府的重点，应是通过新闻、与社会力量，加强对监管部门严格执行国家关于“审批、核准、备案”所分别定义的内容，进行产品准入的监管。不允许监管部门变相或者暗中以各类实施细则的形式，实质性地违反国家规定进行金融管理。
可以预期，中国存款利率的市场化不可能在某日宣布而突然降临的。肯定是与贷款利率上浮等其他渐进改革一样，是一个逐步的过程。因此，包括其他在内的资金价格改革，应抓紧择机推行如存款利率先窄幅浮动的改革方式。同时，可通过不断推进理财市场，推动金融部分“脱媒”，加大传统金融业务压力，来减少利率市场化过程中的过度波动，使利率市场化“水到渠成”。
(2)关于完善金融市场问题
市场统一，必然提高效率。解决长期未决中国债券市场的多头管理、市场分割问题，不存在任何理论上的争议问题。能否统一，取决于金融最高决策者的当机立断。
各地各自为主的各类场外交易场所(包括产权交易所)，其合并集中，同样不存在任何理论上、技术上的困境。关键是中央政府要下决心、指令明确，建立全国统一的场外市场。这有利于资源的有效配置，同时可节省大量的财力与人力。
在完善信用评级资质管理中，鼓励投资人投资组建评级机构，是一个积极的探索。伴随境内、外人民币业务的开展，对中国重要的是，应尽快鼓励民间资金与亚洲相关机构合作，但建跨国合作的评级机构，评估亚洲债券，支持亚洲市场的发展。
鼓励私募基金可按国家现行法规运作。法规不完善的，可以完善。但不宜出台予以行政审批管理这一倒退意义的“产业基金管理办法”。政府可以出台相关办法，主要用于约束用纳税人的钱投资私募基金的行为。
继续坚持吸引外资的政策。但重点必须是引进有利于改变我国发展方式和提高竞争力的技术、管理、人才，而不是不问用途的纯粹的资金。在一个历史时期内，严格控制外资进入中国资本市场、房地产市场(包括商用地产)，对此相违背的政策制度，应予以尽快纠正。
战略过渡期内，培育上海国际金融中心，重点应放在拓展境内人民币市场的深度与广度，同时探索有控制的境内、境外人民币交易的通道。在向境外人民币持有者开放境内债券市场的基础上，探索向境外的外币持有者经兑换，对其开放境内债券市场的试点。
对金融市场上面向境内交易者的各类制度创新，包括股票发行制度、股指期货、国债期货等金融衍生品，原则上，早开放、早主动；早试验、早收益。但对一切涉及放大信用杠杆的金融产品创新，应坚持“以我为主”、“以实践为主”的原则，结合宏观调控需要，通盘考虑。对于打通境内、境外市场通道的金融市场各类创新，不能“孤军深入”，必须视国家金融开放战略部署，实行有序的创新。
(3)关于完善中小企业融资体系问题
完善中小企业融资体系，首先是个系统工程。必须要有信贷、小企业、微企业界定中的税收、担保、工商、统计等各项政策的协同。
按普惠原则，对于一切从事中小企业特别是小企业、微企业进行信贷支持的各类机构，给予同样的政策优惠，以更广泛的动员国内各种金融资源。
严格设定城市商业银行、农村合作银行、村镇银行、小额贷款公司的服务对象和经营区域。金融监管部门不应以其经营业绩为激励、为引诱，鼓励该类机构升级、跨区跨经营，也不应轻易鼓励走全国连锁或金融控股公司的模式。同样，对这类机构的投资人及投资比例限制，应尽快放开。
(4)关于完善政策性金融体系的问题
金融支持“三农”问题，相当程度上存在政策性金融的含义。对此，除了要有各种财税政策优惠外，必须出台限制农村资金回流城市、鼓励城市资金流回农村的明确政策。
鼓励农村合作金融机构支持“三农”的关键，对农村合作金融组织的经营，要真正尊重农民意愿，支持农民创造的各种经营方式，杜绝一切不应有的行政干扰。在监管上，要“往后退”，切忌照搬国际先进监管经验，将监管沿海发达城市现代商业银行的政策，简单套用到交通不便、信息滞后、贫穷落后地区的农村“合作金融组织”上。
对一切涉农金融机构的业务，应享有同样的普惠政策。今后政策性业务可以公开招标，由普通商行承担，享受一定的优惠政策，但须单独到账，分别考核。
正在崛起中中国的特殊历史时期决定了，政策性银行的业务不应缩减，而应进一步加强。
国开行、进出口银行可以搞股份制，但大可不必搞股份制、公开上市，更不应该引入外国战略投资者。政策性银行要坚持不以盈利为目的，但这并不意味放松对其的考核与监管。当前中国不缺一家商业银行，缺的是有实力的、经营得道的政策性银行。因此，不应鼓励政策性银行转化为商业银行，更不应鼓励转向兼有政策性业务和商业业务的综合性银行。
(5)关于国有金融资产管理问题
当今中国，国有资本(包括国有企业)基本控股全国的银行、证券、保险、信托、基金等各类金融机构。这一局面是基于亚洲金融危机后、中国金融秩序正处整顿的特殊历史时期形成的。这种现状是违背金融改革的市场化导向。同时，产融的密切关系，不利于市场竞争原则的充分体现；民间资金基本被排斥在外，也不利于中国高储蓄状态下经济结构的调整。
应尽快明确国有金融资产管理的原则。在现阶段，国有金融资产管理，不能一味追求“管理规模越大，增值越快越好”这一单一的商业原则。国家应该基于对不同类金融企业实行相对或绝对控股的战略目标基础上，实行股份有进有出、股份有增有减的方针。坚决杜绝简单的商业化原则
中央和地方金融资产的管理，可坚持财政归属主体不同，管理相同的原则，纳入国家对金融资产管理的统一部署。地方管理的金融资产，多属中小类金融机构，在方向上，更应鼓励地方持股替换成民营资本，地方集中财力，以解决公共财政问题。
理顺“党企”、“政企”的核心，是要处理好政府控股企业董事长或管理层的职位属性问题。只要是政府委派，薪酬水平一律由非市场决定。反之，则相反，并有随时被解雇的风险。
(6)关于新开放格局下的货币政策体系
新开放格局意味着，汇率、资本管理、人民币区域化这三项战略核心内容，更趋市场化、全球化。这要求中国货币调控的工具与机制，必须相应作出调整。方向是，逐步减弱信贷规模的控制，在汇率、资本管制逐趋市场化的配合下，真正探索以利率、汇率为主要导向的调控机制。
要以比以往任何时候更主动的姿态，关注“另一条战线”的金融事务，寻求合作力量和制度支援，配合中国货币政策的有效执行。
美国危机后有关国际组织热议中的宏观审慎管理和全球治理的趋势，总体趋势是收紧管理，而不是放松管理。对“金融弱国”来说，对此总体上应持积极支持态度。但是鉴于国际货币体系的“结构主义或非平等性”特征，全球治理中的宏观审慎管理框架仍难免有其不全面性。因此中国相应制度的确立，不能简单尾随和偏信成熟市场体主导的管理框架，仍应有独立的思考。时刻不忘在切实加强国内金融审慎性监管的同时，另一只眼始终盯着外部风险防范网的建立。
(7)关于金融监管与监管协调问题
美国《新监管法案》和《巴塞尔协议Ⅲ》的集中意义，是降低杠杆率，防止因微观利润冲动而引起的信用膨胀。这对中国同样有意义。但是，中国是个潜在增速较高的国家，且是一个高储蓄率、资本跨境流动适当管制的国家，因此应注意发挥好金融功能对挖掘潜在增长能力的作用，不能作茧自缚。在国内结构调整暂时缓慢，社会流动性过多局面下，可以比《巴塞尔协议Ⅲ》更严格的标准要求中国的银行业，客观上有助于中央银行摆脱宏观调控的困境，然而切忌在解决短期问题上，用长期性的法律法规予以固化。在此问题上，更不必图求引领世界金融监管的虚名。
同理，在国家信贷规模调控正处困难时期，对信托公司“银信合作”等理财市场规模，予以暂时性的控制，这是不得已的短期措施。但是同样不能用长期性的法规制度予以固化，更不能错误地将类似监管银行的资本充足率办法，约束受人之托、代人理财的信托、基金公司的业务经营。
机构监管和功能监管各有利弊。在金融创新活跃期，若在金融监管部门分设的情况下，必须设有部门间政策协调机制，需要将功能性监管，汇总、转换成对机构的监管，进行对口管理。对于实际执行某种金融功能的“影子”机构，需要根据“功能大于形式”的原则，应由有关监管部门备案监管。
中国国土辽阔，要切实在提高金融监管水平中，促进不同地区经济，特别是落后地区、瓶颈行业的发展，关键是，对沿海经济发达地区和交通不便、信息不灵、经济落后的地区、对现代化大商业银行和边陲落后地区的小金融机构，必须实事求是，分类处置，实施不同的监管标准。不能不分青红皂白，一律简单套用国际监管标准和沿海发达地区的监管标准。
中国目前金融监管协调的完善，不在于成立由多高职位领导领衔的机构，而在于以法律意义的制度，明确需要协调什么？健全的协调机制又是什么？如果仍是维持现在的组织架构，则包括文件会签的时限、部门不同意见表达的方式、最后协助最高决策者的智力援助如何形成等。解决这些问题，成立一专业的组织机构只是形式而已。
监管部门与被监管企业人员之间调动，需要坚持一定的“防火墙”制度，监管部门不能直接违背《公司法》，任命、指派被监管企业管理层人员，这同样是提高金融监管效率与水平的重要制度。
最后，作为难以归属于上述7类问题中的另一个重大原则，即政府有关部门要充分认识当今中国金融改革的特点，已不同于上世纪80年代的深圳、90年代的上海，全国金融市场的制度框架已基本形成，全国的金融市场已深度统一，金融市场上任何一项新的改革措施出台，往往是连结全国的。因此，政府有关部门在批准各地进行“综合改革试验区”之类的方案时，不宜再提“先行先试”之类的条款，不要再给政府的宏观调控另找麻烦。
进一步讨论，为什么中国金融长期难以摆脱“金融滞后”和“金融弱国”？为什么一些“老生常谈”的问题，在中国长期得不到解决，根本原因是什么？从纯金融领域分析，有人回答：是政府的管制与干预。现象确实如此。但要进一步发问：政府又为什么在某个时期部分放松管制与干预，而在另一时期严格管制与干预？什么是政府？是指最高决策者？还是政府相关部门的工作人员？如果究其各种原因，进行一层一层的因果分析，可以发现，不管是在过去金融改革更多体现为“自上而下”的推动，还是在现在更多体现为“自下而上”的推动，一切都是在政府相对掌控的状况下进行。政府是什么？是由众多不同行政级别的人群所构成，按照既定的行事规则进行管理。因此首先可以说，政府对金融改革的认知和态度，直接决定了改革的进程。至于有人解释，政府已被部门利益所绑架。其实在中国，不存在根本难以克服的部门利益问题。在目前的行政体制下，只要最高决策层想竭力推动之事，执行部门是难以阻挡的。可能往往遗憾的是，最高决策层与市场中改革需求信息欠沟通、不对称，以及对执行部门的有效监督不力。当然，其中也不排除政府有关部门同样存在对改革的认知和态度问题。
一是过度或片面强调金融体系的稳定。由于改革本身是个学习过程，政府面临的是一个全新的现代金融发展领域，缺乏经验，其他国家开放中的失败案例又随手可得。因此，出于谨慎之态度，或者对于谨慎的“度”，不好把握，或者根本难以把握，在避免了一些转轨国家曾出现金融风险的同时，失去了很多发展的机会。这是分析中国30年金融改革史中断断续续、不断存在的“滞后”现象的根本原因之一。从具体的政策执行部门看，因多方面原因所引起的金融风险，以至引发群体性事件等社会的不稳定，该部门要承担最后的责任，所以往往也导致该部门对改革的谨慎为上，影响了金融的发展。
二是因一些人简单模仿和过分迷信所谓的“现代金融”，反倒影响了决策者的决策。这里有几种情况，一是中国金融30年是在先学日本、后学美国的金融模式中走过来。由于先是部门认知的偏差，导致该及时学习他国的没学习，该发展的没发展，只学了些“皮毛”或“形式”，引起事后决策者对部门新改革建议的“更为谨慎”。二是由于部门认知上的偏差，在引入金融“新零部件”时，与同事修缮旧经济体系“机器”的制度政策衔接不够，引起了宏观经济失衡。之后，反倒去质疑“新零部件”而不是去质疑新旧“制度衔接”，进而不敢加快引入“新零部件”，最终影响了金融的发展。三是在某一历史时期，由于金融发展中某些改革措施暂时因非金融原因的“水土不服”，导致了整体经济的不稳定，其后引起决策者的“矫枉过正”，泼水时干脆“连水带孩子都泼了出去”，立即停止执行某些改革措施，出现了金融发展的“倒退”和“滞后”。特别是近几年国际上对中国金融开放近乎迫不及待的鼓噪声，声音混杂，良莠难辨，决策者自然更是谨慎为上，有时也会造成对应纳谏的改革建议反而不敢轻易纳谏，贻误了金融的发展。
由此看，简单模仿和过分迷信崇拜所谓世上最先进金融体系的两种认知片面，在复杂的大国转轨经济体系中，往往会直接或间接会使中国金融的发展反而“欲速则不达”。
当然，现实金融生活中，诸多事项得不到发展，有些现象也表现为管理部门之间协调不力，迟迟得不到解决。又为什么？这里有协调过程中的效率问题，也有部门利益甚至“寻租”的影子，但还是如上面所述，这一切都是在最高决策者所能管控的范围内。问题仍在于，面对日益复杂的、专业化的、涉及市场发展具体技术细节的操作，如果均交由最高决策者决策，是部门间协调中的各方观点表述不清？还是各方观点清晰、决策者难以最后定夺？还是在中国目前行政管理体制下，决策者事务繁忙，难以有暇及时、面面俱到的顾及？这是要分析的实质。在这方面，美国大国的金融决策程序可以给予我们不少启示：处于市场信息瞬息万变的国际金融中心的美国，在明确的法律约束和议会约束下，曾拍过53部电影的明星出身的前总统里根，为什么丝毫不影响其对世界大国货币、金融政策的决策与掌控？此现象值得深思！看来中国金融发展中的认知不足，重点不是提高个别人的认知水平，而是需要建立有制衡的、体现科学、民主决策精神的机制。这才能完全可以填补个别人的认知缺陷。在一定意义上说，这是未来一个时期，解决中国“金融滞后”和“金融弱国”的关键。
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中国人民银行副行长潘功胜与诺贝尔经济学奖得主Robert A. Mundell出任IMI顾问委员会主任，委员包括Edmond Alphandery、Yaseen Anwar、Steve H. Hanke、李若谷、李扬、任志刚、苏宁、王兆星、夏斌等9位国内外著名经济学家或政策领导人；中国人民银行副行长陈雨露出任学术委员会主任，委员会由45位来自国内外科研院所、政府部门或金融机构的著名专家学者组成。
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迄今为止，研究所已形成“宏观经济与政策”、“商业银行与财富管理”、“金融稳定与金融监管”、“国际金融与人民币国际化”、“互联网金融与资产证券化”等五个研究方向，并定期举办货币金融圆桌会议、大金融思想沙龙、燕山论坛、麦金农大讲坛、陶湘国际金融讲堂等具有重要学术影响力的高层次系列论坛或讲座。主要学术产品包括IMI大金融书系、《国际货币评论》（中文月刊&英文季刊）、《IMI研究动态》（周刊）、《国际货币金融每日综述》（日刊）等。国际货币网：www.imi.org.cn
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